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[19]这些重要的宪法参考文件有：《1918年苏俄宪法》、《1936年苏联宪法》，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国宪法，以及《1913年天坛宪草》、《1923年曹锟宪法》，《1946年蒋介石宪法》和《1946年法国宪法》。

治理因素在特别行政区制度的分析框架中可以具体展开为三个层面：其一，特别行政区制度的内部治理。宪法在一国两制理论的指导下，为特别行政区的成立提供了根本法依据。

第一，特别行政区理论的问题意识较一国两制理论更加具体和更具针对性。要推动特别行政区的自我发展和调适，必须发展经典解释，构建对于特别行政区新的解释框架。尽管此时香港和澳门仍受到英国和葡萄牙的殖民统治，但根据两个联合声明的相关规定，中英、中葡双方开始着手回归前的准备工作，包括筹建特别行政区、制定适用于特别行政区的基本法，此时的特别行政区制度处于形成时期。这一路线图同样也适用于澳门特别行政区。[15]姬朝远：《试论特别行政区制度在国家政治制度体系中的地位》，载《一国两制研究》（澳门）2012年第1期。

[5]吴邦国：《在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上的讲话》，载《中华人民共和国澳门特别行政区宪政法律文献汇编》，澳门理工学院2010年版，第235页。根据特别行政区制度在政治和法理上的地位，特别行政区制度的作用已从单一的实现国家统一，向着维护国家统一、维护港澳地区的稳定和繁荣、促进内地与港澳地区的社会融合，以及型塑中国特色大国治理结构等多元作用扩展。[16]《中华人民共和国企业所得税法》第29条规定：民族自治地方的自治机关对本民族自治地方的企业应缴纳的企业所得税中属于地方分享的部分，可以决定减征或者免征。

在《中华人民共和国行政诉讼法》尚未对抽象行政行为的司法审查作出规定的情况下，全国人大常委会的备案审查制度就十分重要。因此，必须在财税法层面进行实质性改革，以打破上述依赖。《分税制决定》规定：中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。（1）完善《中华人民共和国国有资产法》（以下简称《国有资产法》），确认地方政府对地方国有资产的所有权，与宪法对地方合法利益的应然保护相衔接。

是时过境迁的默认，还是中央调控立场在新经济形势下的改弦更张？参见孙维晨：《扬州，又一个芜湖？》，《中国经济周刊》2012年第19期。中央的对策则是形式上以严厉管控为主，具体则以选择性的默认或否定显示调控的立场和底线，勉力维持中央对房地产调控的最高权威以及对地方行动的否决权。

[18]许多产业调控中的产业政策在实践中的种种问题，恰恰是不符合法治要求而导致的，房地产调控亦是例证。充分考虑央地政府各自的利益、通过有效的组织和沟通机制实现经济和社会治理中的央地协作，既是可欲的央地关系应符合的一般准则，也是法治秩序及精神的内在要求。故我国的央地分权改革一开始就具有浓厚的功利主义和机会主义色彩。虽然国务院推动的营改增试点对交通运输业和相关服务业的发展具有显著的好处，但是多地地方政府基于前述忧虑依然积极性不高。

自治条例和单行条例可以对法律和行政法规作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则。《中华人民共和国立法法》第86条的规定固然比处理行政法规与地方立法之间的冲突较为合理，但仍然体现出中央过于强势的本质，实践中也未见其公开适用。其要点有三：一是应改变以提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力[14]为目的的央地税权分配机制。在公私融合的市场经济条件下，产业调控牵一发而动全身，对经济和社会整体发展往往具有系统性影响，故不能再偏好传统的集权管控思维。

既然调控本身需要依赖地方政府的落实，如果将地方政府的每一次试探都视为对中[4]那么就会导致中央卷入汪洋大海般的地方试探浪潮中而疲于奔命。《宪法》、《地方组织法》、《立法法》、《分税制决定》塑造了中央集权过于强势的现状。

鉴于税权分配之于央地关系的基础性及重要性，其应遵守宪政和法治原则，不能公然违反公平和民主的要求，异化为中央对地方的争抢或施舍。[14]《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》。

发行地方债必须进行信用评级，对债券的投资风险和信用水平进行评估。（4）《分税制决定》本身面临较紧迫的修订任务。宪政的对立面是专制政府，即恣意妄为的政府。[10]鉴此，立法完善的重点有二：一是合理扩大地方在经济和社会事务上的立法权。由于企业所得税和增值税对于税收构成具有极其重要的影响，而金融机构的企业所得税已经基本由中央全部拿走，[15]在增值税上仍然由中央享有如此大的优势显然不符合事权与财权相匹配的基本原则。中央立法（行政法规和部门规章）与地方立法（地方法规和地方规章）出现不一致时不应由国务院径行裁决，而应由全国人民代表大会常务委员会处理。

总之，为有效规制房地产调控中的央地关系，除需要宪政视野及其蕴含的理念和共识外，亦离不开基于顶层设计而构建并有效实施的制度系统，特别是法制系统。既然《分税制决定》将个人所得税、地方企业所得税（不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税）划为地方税种，再强制规定税收（无论种类）的开、停、减、免、退、补均须依照法律和行政法规执行，税收优惠不得与税收法律、行政法规相抵触，以及个人所得税的减免必须符合财政部的规定显然是对地方税权的不当干预。

其次，一定要建立多渠道的调控反馈、绩效评估等管理制度。营改增（营业税改增值税）开了一个好头，[17]显示出中央政府对地方税权的尊重。

[11]根据《中华人民共和国立法法》第65条、第66条的规定，经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会可以根据全国人民代表大会的授权制定法规在经济特区范围内实施。地方政府实施产业调控措施应当循此办理。

于是，地方各级政府不断地以各种形式试探中央调控政策的底线，突破中央调控政策的限制，寻找调控约束下实现自身利益最大化的方式。央地双方缺乏理性的商谈及协作理念、双方利益缺乏制度化的表达及沟通渠道、调控措施的设定和实施缺乏有效的反馈及评估机制，这不仅削弱了调控的实际效果，危及调控及其代表的政府治理的公信力和合法性，也妨碍了科学合理的央地关系及法治秩序的建立，其制度根源则在于财政分权传统形成的弊端和路径依赖。等到风险失控、危机爆发、危及经济秩序和社会稳定时，中央政府以清算和拯救的姿态实施调控，以集权、管控特别是限制地方政府权力为核心构建相应的监管体制。在供需两端都已经充分市场化的背景下，此轮房地产调控并未直接干预价格，其目的也不是直接打压房价，因而以房价跌否及跌幅来评判调控绩效，既不科学也不可行。

如果说封杀芜湖市、放行马鞍山市和杭州市是因为前者已经构成鼓励购房而后两者均只涉及刚性需求，其中的界限显然过于模糊。  注释: [1]经济学意义上的博弈主要涉及决策主体的行为发生直接相互作用时候的决策以及这种决策的均衡问题……如我国的中央政府和地方政府之间也存在一种博弈，就是说，中央采取一种行动会影响地方的行动，反过来地方的行动又会使中央采取相应的政策。

如果要规范地方税权，也应当由全国人民代表大会及其常务委员会进行，而央地商谈和协作、利益表达和沟通的程序就是题中应有之义。如果由立法机关主导营改增的整个进程，应当会对央地关系失衡的纠正起到更有力的作用。

尤其是调控导致地方财政收入出现普遍、大幅的减少，进一步恶化了财权与事责不对等的央地关系，致使央地关系呈现更严重的失衡。[18]See Mark W. Cordes, The Fairness Dimension in Takings Jurisprudence, Kansas Journal of Law Public Policy, 2010(Fall). [19]See Fazal R. Khan, Ensuring Government Accountability during Public Health Emergencies, Harvard Law Policy Review, 2010(Summer). [20]2013年3月1日，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》(即新国五条)。

对于违反信息披露等义务的地方政府，由有权机关处以各种行政或法律责任。  摘要:  房地产调控困局的核心在于央地关系失衡，这就亟须系统而有效的法律规制。对有异常交易的地方债，给予警告、暂停上市、退市等处罚。民主政府必须认识到，为了达致公正，它的行动就必须受到一般性原则的指导。

除应依《预算法》赋予地方发债权外，还需以行政法规或部门规章的形式对地方债的风险监管作出专门规定。在长期财政分权中已经形成行为范式和路径依赖的地方政府无法对中央的产业调控形成合理认知，遂以大面积的试探进行投机性博弈。

《预算法》第28条对地方发债权的限制迫使地方政府强化对金融机构和金融市场的控制而势必引发系统性风险，迫使地方政府变相举债并因缺乏预算监督、预算软约束而导致政府债务风险激增，迫使地方政府严重依赖房地产市场而加剧房地产调控的困局。宪政往往在限权的意义上获得广泛认同。

这里的法应作最广义的理解，因为实践中为求形式上的合法性，央地双方在调控中的行为往往均以各种形式的规范性文件作出。[5]认可和鼓励合理的地方分权并加以必要的中央集权，促进二者的对立统一和彼此融合，已经成为现代法治国家构建央地关系模式的共识。